Sửa đổi Luật Đất đai 2013 để tạo cơ hội cho tích tụ, tập trung đất đai góp phần giảm nghèo bền vững

Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp chậm phát triển

Việc thực hiện tích tụ, tập trung đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay đã xuất hiện một số vấn đề bất cập. Cụ thể, hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay cho thấy: 90% đất sản xuất nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân (HGĐCN) quản lý sử dụng, phương thức sản xuất phân tán quy mô nhỏ, hiệu quả thấp còn phổ biến. Quá trình chuyển dịch cơ cấu lao động trong khu vực nông thôn chưa đồng bộ với chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp, dịch vụ; Lao động nông nghiệp chiếm tới 34% lao động cả nước. Trong khi các tổ chức kinh tế, chỉ quản lý sử dụng 10% đất sản xuất nông nghiệp, quy mô sản xuất còn nhỏ. Những hạn chế trên đang là rào cản đối với sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung quy mô lớn, hiệu quả ở nước ta hiện nay.

Bên cạnh đó, điểm xuất phát của kinh tế nước ta là sản xuất nông nghiệp thuần nông tự cung tự cấp. Nông dân chiếm đa số trong tổng dân số cả nước, nông nghiệp là mặt trận hàng đầu trong thời kỳ đầu xây dựng chủ nghĩa xã hội; nguồn gốc đất nông nghiệp của hộ gia đình được Nhà nước giao đất sản xuất ổn định lâu dài không thu tiền. Chính sách giao đất cho hộ gia đình cá nhân là động lực thúc đẩy sản xuất nông nghiệp ở nước ta trong 30 năm qua đã góp phần đưa Việt Nam trở thành nước cung cấp nông sản hàng đầu trên thế giới.

Tuy nhiên, việc thực hiện giao đất nông nghiệp bình quân theo nhân khẩu nông thôn (có tốt, có xấu, có gần, có xa, chết không thu hồi, sinh không giao thêm) đã dẫn đến tình trạng ruộng đất manh mún lâu dài, tuy từng bước khắc phục qua “dồn điển, đổi thửa”, xây dựng “cánh đồng mẫu lớn”, nhưng đến nay tình trạng phân tán, manh mún vẫn là phổ biến. Kết quả thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới (2011-2020), nông thôn nước ta đã có sự thay đổi lớn. Tính đến cuối năm 2020, cả nước có hơn 63% số xã đạt chuẩn nông thôn mới, có 165/664 đơn vị cấp huyện đạt chuẩn nông thôn mới. Cơ cấu dân cư nông thôn cũng có nhiều thay đổi; tuy nhiên dân số nông thôn còn chiếm 65%; lao động nông nghiệp chiếm 34,5% tổng số lao động cả nước. Tỷ lệ hộ hộ nông nghiệp/ nông thôn/cả nước bình quân là 53,99% (theo vùng, từ 31,42% đến 84,75%).

Điều đó cho thấy sự chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất chưa đồng bộ với sự chuyển đổi cơ cấu lao động trong nông thôn nông nghiệp theo hướng công nghiệp, dịch vụ. Do việc chuyển đổi nghề nghiệp chưa bền vững, người dân chưa an tâm, có tư tưởng giữ đất đề phòng lúc khó khăn, vì vậy phần lớn các hộ nông thôn vẫn giữ đất sản xuất nông nghiệp dù không trực tiếp sản xuất.

Đặc biệt, thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp là một thị trường tiềm năng (với trên 10 triệu ha đất sản xuất nông nghiệp, 90% diện tích đã được cấp GCN quyền sử dụng đất), nhưng chậm phát triển, chưa đáp ứng nhu cầu cung cấp đất nông nghiệp cho các chủ thể sử dụng đất nông nghiệp. Hiện tại, nguồn cung đất nông nghiệp trên thị trường phụ thuộc vào hoạt động của thị trường thứ cấp (giao dịch chuyển quyền sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật).

Mặt khác, các thủ tục hành chính liên quan đến việc thực hiện “chuyển quyền sử dụng đất” chưa thực sự thông thoáng. Giá đất nông nghiệp chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất, hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng thường thấp hơn so với giá đất thị trường dẫn đến hộ gia đình nông dân không muốn chuyển nhượng, cho thuê mặc dù sản xuất không hiệu quả, thậm chí có nơi còn để hoang. Ngoài ra, tâm lý “giữ ruộng” (nguồn sinh kế) của người nông dân phòng ngừa rủi ro, bất trắc, kể cả khi sản xuất không hiệu quả hoặc khi đã di cư khỏi nông thôn đến đô thị tham gia vào thị trường lao động phi nông nghiệp.

Chính vì thế, tại Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao.”, trong đó có một số giải pháp, nhiệm vụ liên quan tới việc tích tụ, tập trung đất đai, phát triển thị trường đất nông nghiệp.

Nhiều quy định mới thức đẩy tích tụ, tập trung đất nông nghiệp

Qua nghiên cứu cho thấy, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được xây dựng công phu, nghiêm túc đã thể chế hóa được các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW, giải quyết các vấn đề đặt ra từ thực tiễn và xu thế phát triển với nhiều điểm đổi mới đáp ứng yêu cầu “Tiếp tục hoàn thiện các quyền nhất là quyền chuyển nhượng, thế chấp quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hàng năm; mở rộng hạn mức, đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp để thúc đẩy thương mại hoá quyền sử dụng đất, vốn hóa thị trường, phát huy nguồn lực đất đai. Quy định về ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp cùng các cơ chế góp quyền sử dụng đất để thúc đẩy tập trung đất đai, tiếp cận đất đai của các doanh nghiệp nông nghiệp, người có nhu cầu đất để sản xuất nông nghiệp và các cơ chế để nông dân chuyển đổi linh hoạt cơ cấu cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch.”

Theo đó, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có nhiều quy định mới có ý nghĩa quan trọng thức đẩy tích tụ, tập trung đất đai nông nghiệp trong thời kỳ mới, trong đó có những điểm có tính đột phá như: Về mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (HGĐCN). Luật Đất đai 2013 quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của HGĐCN không quá 10 lần; Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định không quá 15 lần. Theo quy định này diện tích đất cây hàng năm của HGĐCN sử dụng tối đa lên tới 45 ha, diện tích đất trồng cây lâu năm vùng đồng bằng 150 ha, vùng Trung du miền núi là 450 ha; diện tích đất rừng phòng hộ, rừng sản xuất 450 ha. Quy định này đủ lớn để đáp ứng cho HGĐCN có khả năng, có nhu cầu mở rộng quy mô sử dụng đất theo hướng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung, quy mô lớn, hiệu quả

Về đất chăn nuôi tập trung: Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất; được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư chăn nuôi tập trung. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế theo quy định của pháp luật để thực hiện dự án chăn nuôi tập trung.”

Về đất do các công ty nông, lâm nghiệp quản lý, sử dụng “Các công ty nông, lâm nghiệp đang quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc nông trường, lâm trường có trách nhiệm rà soát hiện trạng sử dụng đất về vị trí, ranh giới quản lý, sử dụng đất; diện tích đất đang sử dụng đúng mục đích; diện tích đất sử dụng không đúng mục đích; diện tích đất không sử dụng; diện tích đất đang giao khoán, cho thuê, cho mượn, liên doanh, liên kết, hợp tác đầu tư, bị lấn, bị chiếm và đang có tranh chấp.” để khắc phục tình trạng quản lý sử dụng đất lâm nghiệp kém hiệu quả.

Về đất nông nghiệp do tổ chức, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng: “Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài có nhu cầu sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối thì được Nhà nước xem xét cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư”.

Về tích tụ và tập trung đất nông nghiệp: Dự thảo Luật quy định cụ thể về nguyên tắc và phương thức tập trung và tích tụ đất nông nghiệp. Với những quy định mới về tích tụ, tập trung đất nông nghiệp như vậy, sẽ góp phần điều chỉnh đất đai theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, khăc phục những bất cập hiện tại; đáp ứng yêu cầu của các thành phần kinh tế, đặc biệt là các tổ chức kinh tế trong nước (các hợp tác xa, doanh nghiệp vừa và nhỏ, các doanh nghiệp thuộc các tập đoàn kinh tế), các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thức đẩy tích tụ tập trung đất đai theo hướng sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, tập trung, hiệu quả.

Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp hoạt động chưa tương xứng với tiềm năng. Nguyên nhân của thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp chậm phát triển là do: Những quy định của Luật Đất đai về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp trong một số trường hợp (chuyển nhượng, cho thuê) còn chặt chẽ; hình thức cho thuê quyền sử dụng đất chưa phổ biến; thiếu quy định cho phép các chủ thể (doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân) không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhưng có nhu cầu, năng lực đầu tư vào nông nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp; Quản lý đất nông nghiệp còn dựa vào quản lý cây trồng, vật nuôi cụ thể trên đất, không dựa theo đặc tính chất lượng từng loại đất, làm cho người sản xuất khó điều chỉnh sản xuất theo tín hiệu thị trường.