Quản lý, sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch: Cần hành lang pháp lý cụ thể

Phát lộ nhiều hạn chế

Trong những năm qua, pháp luật đất đai ở Việt Nam đã có nhiều đổi mới nhằm phát triển quỹ đất và giới định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch đáp ứng yêu cầu phát triển du lịch. Tuy vậy, qua thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, đã phát lộ nhiều hạn chế của pháp luật trong việc quản lý, sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch như: chưa nhận thức đúng vai trò của đất kinh doanh dịch vụ du lịch cũng như những đặc thù của nó trong phân loại đất làm cơ sở cho việc xác định phạm vi của loại đất này và chế độ pháp lý phù hợp... gây ra những tác động tiêu cực đến việc phát triển ngành du lịch.

Do pháp luật đất đai hiện hành chưa coi đất kinh doanh dịch vụ du lịch là một loại đất trong phân loại đất nên không có căn cứ pháp lý để giải thích và xác định thế nào là đất kinh doanh dịch vụ du lịch. Căn cứ vào tính chất, mục đích sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch, có thể phân chia đất kinh doanh dịch vụ du lịch làm 2 trường hợp.

Thứ nhất, những trường hợp sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch mang tính kết hợp. Đối với những trường hợp này, theo quy định của Luật Đất đai, mục đích sử dụng chủ yếu của đất có thể là đất nông nghiệp, đất làm nhà ở, đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, đất xây dựng công trình công cộng… nhưng việc sử dụng đất đó có liên quan đến kinh doanh dịch vụ du lịch. Thứ hai, đất có mục đích sử dụng chủ yếu là kinh doanh dịch vụ du lịch.

Những vấn đề pháp lý đặt ra

Do đất kinh doanh dịch du lịch là đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp nên chế độ pháp lý của nó có những đặc điểm của chế độ pháp lý đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp nói chung. Bên cạnh những đặc điểm này, chế độ pháp lý đất kinh doanh dịch vụ du lịch còn có những đặc điểm riêng được hình thành bởi nhu cầu và đặc điểm của việc sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch. Trên cơ sở đặc điểm chung của đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp và những đặc điểm riêng của đất kinh doanh dịch vụ du lịch, việc xây dựng và hoàn hiện chế độ pháp lý đất kinh doanh dịch vụ du lịch ở Việt Nam hiện nay không thể không lưu ý các đặc điểm của loại đất này.

Do thế mạnh về tài nguyên du lịch và chủ chương coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn, nên nhu cầu sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch ở Việt Nam hiện nay cũng như trong tương lai ngày càng gia tăng. Theo Quy hoạch tổng thể phát triển du lịch Việt Nam đến năm 2020, Việt Nam sẽ phát triển 7 vùng du lịch với những sản phẩm đặc trưng theo từng vùng; 46 khu du lịch quốc gia; 41 điểm du lịch quốc gia; 12 đô thị du lịch và một số khu, điểm du lịch quan trọng khác tạo động lực thúc đẩy phát triển du lịch cho các vùng và cả nước. Qũy đất để thực hiện mục tiêu này là rất lớn và phải có sự chuẩn bị ngay từ bây giờ, cũng như cần có cơ chế và các quy định pháp lý điều phối đất dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch phù hợp.

Bên cạnh những tác động tích cực, việc sử dụng đất để kinh doanh dịch vụ du lịch thường có tác động tiêu cực đến lợi ích của cộng đồng như có thể đẩy người dân rơi vào tình trạng không còn đất để sản xuất, để ở, mất sinh kế nếu không có chính sách điều phối đất đai hợp lý. Ngoài ra, đất sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch nhất là dịch vụ lưu trú, nghỉ dưỡng thường là những khu đất có giá trị cao về cảnh quan, về chất lượng môi trường. Cảnh quan thiên nhiên là tặng vật mà tạo hóa ban tặng cho con người, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mọi người dân đều có quyền được hưởng thụ chúng. Nếu Nhà nước trao quyền sử dụng đất ở những khu vực này cho chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch để xây dựng khu du lịch, khách sạn… sẽ làm mất đi quyền chính đáng nói trên của cộng đồng. Thực tiễn sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch cho thấy, tình trạng phổ biến hiện nay là ưu tiên bố trí những khu đất có giá trị cao về cảnh quan, môi trường cho kinh doanh dịch vụ du lịch, tước bỏ quyền tiếp cận sử dụng khu vực này của cộng đồng, dẫn đến xung đột xã hội và thậm chí, phải hủy bỏ dự án do sức ép của dư luận và phản ứng chính đáng của người dân.

Từ những phân tích trên cho thấy, việc phải có quy định riêng về đất khu du lịch theo hướng thừa nhận và xác định rõ đất kinh doanh dịch vụ du lịch và đất sử dụng vào mục đích khác trong khu du lịch, phải có quy định đặc thù theohướng phân biệt thương mại,dịch vụ, đất ở, đất tôn giáo… trong  khu du lịch với thương mại, dịch vụ, đất ở, đất tôn giáo… nằm ngoài khu du  lịch là vấn đề mang tính cấp thiết.

Cần quy định riêng về đất khu du lịch

Để khắc phục những hạn chế của pháp luật về quản lý, sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch, việc bố trí quỹ đất để kinh doanh dịch vụ du lịch cần phải đặc biệt lưu ý đến việc kết hợp giữa lợi ích ngành, lợi ích của nhà đầu tư với lợi ích của cộng đồng theo hướng nâng cao hiệu quả công tác tham vấn ý kiến của các bên hữu quan nhất là ý kiến của cộng đồng dân cư, nhằm hạn chế tình trạng Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư, chủ đầu tư đã triển khai đầu tư, Nhà nước mới thu hồi dự án do sự  phản đối từ cộng đồng ảnh hưởng xấu tới môi trường đầu tư.

Luật Đất đai nên có quy định riêng về đất khu du lịch, vì theo quy định của Luật Xây dựng, khu du lịch được coi là phân khu chức năng đặc thù giống như khu kinh tế, khu công nghiệp nên rất cần phải có chế độ quản lý, sử dụng đất đai riêng cho phù hợp với nét đặc thù của nó. Qua thực tiễn quy hoạch các khu du lịch cho thấy, quy mô của các khu du lịch có thể lên đến hàng nghìn ha (Quy mô của Khu du lịch quốc gia Núi Bà Đen là 3000 ha) và thường lớn hơn nhiều so với quy mô của các khu công nghiệp, khu kinh tế (thường chỉ từ 200 đến 300 ha) đa dạng về loại đất và chủ thể sử dụng đất nên nếu không có chế độ pháp lý riêng sẽ rất khó nâng cao hiệu quả quản lý, phát huy đối đa tiềm năng du lịch.

Về chế độ pháp lý cụ thể đối với đất khu du lịch, cũng nên có sự phân hóa cho từng loại khu du lịch. Đối với những khu du lịch quốc gia nên áp dụng chế độ pháp lý giống như đất khu kinh tế theo hướng UBND cấp tỉnh giao đất cho Ban Quản lý khu du lịch để tổ chức xây dựng khu kinh tế theo kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt trong quy hoạch chi tiết xây dựng của khu kinh tế. Ban Quản lý khu du lịch được giao lại đất có thu tiền sử dụng đất, giao lại đất không thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất cho người có nhu cầu sử dụng đất trong các khu chức năng của khu kinh tế theo quy định tại Điều 54, 55 và 56 của Luật Đất đai 2013.

Đối với dự án đầu tư xây dựng khu du lịch, nên áp dụng chế độ pháp lý giống như đất khu công nghiệp. Nhà nước cho thuê đất đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để đầu tư xây dựng kinh doanh dự án khu du lịch. Đối với phần diện tích thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, người được Nhà nước cho thuê đất có quyền cho thuê lại đất với hình thức trả tiền thuê đất hàng năm; đối với phần diện tích thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, người được Nhà nước cho thuê đất có quyền cho thuê lại đất với hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hàng năm. Người thuê lại đất trong khu du lịch được cấp Giấy chứng nhận và có quyền giao dịch quyền sử dụng đất giống như người thuê lại đất khu công nghiệp.

Trần Xuân Tây