Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi): Đặt lợi ích quốc gia lên trên hết

Trước tiên phải khẳng định, ngành Dầu khí có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Ngành Dầu khí không chỉ đóng góp lớn cho ngân sách nhà nước hằng năm mà còn giữ vai trò quan trọng trong bảo đảm an ninh năng lượng, an ninh lương thực và an ninh quốc phòng.

Tại buổi làm việc với Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (Petrovietnam) ngày 11-9-2022, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đặc biệt nhấn mạnh đến những vai trò hết sức quan trọng của ngành Dầu khí Việt Nam nói chung, Petrovietnam nói riêng, đồng thời đặt mục tiêu Petrovietnam phải giữ vai trò chủ lực trong bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia.

Xuất phát từ yêu cầu thực tế đó, để phát huy cao nhất những đóng góp của ngành Dầu khí đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước, trước những thay đổi mạnh mẽ của thị trường dầu khí thế giới, khi sự lạc hậu của các quy định pháp luật đã trở thành rào cản đối với sự phát triển của ngành Dầu khí, vấn đề sửa đổi, bổ sung Luật Dầu khí đã được đặt ra hết sức cấp bách, cần thiết.

Thời gian qua, được sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Đảng, Chính phủ và Quốc hội, Bộ Công Thương với vai trò là cơ quan được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo xây dựng dự án Luật Dầu khí (sửa đổi) đã rất tích cực, chủ động trong việc lấy ý kiến đóng góp từ giới chuyên gia, các bộ, ngành Trung ương và địa phương cũng như các tấng lớp nhân dân. Petrovietnam và các đơn vị thành viên cũng như các nhà đầu tư trong và ngoài nước cũng đã rất tích cực tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi). Đến nay, dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) đã cơ bản hoàn thành, được Ủy ban Kinh tế Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến và hoàn chỉnh trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét trước khi trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ IV Quốc hội khóa XV tới.

Tài nguyên dầu khí hay bất kỳ tài nguyên nào khác nếu không được khai thác, sử dụng thì vô giá trị. Nói như Phó Thủ tướng Lê Văn Thành, nếu chúng ta không thể khai thác, không sớm nhất, nhanh nhất biến tài nguyên dầu khí thành nguồn lực để phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là chúng ta có tội, có lỗi với nhân dân.

Nhìn vào những nội dung được sửa đổi, bổ sung trong dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) và ý kiến của giới chuyên gia, các nhà quản lý, đặc biệt là các nhà đầu tư trong và ngoài nước đưa ra trao đổi tại các hội thảo, tọa đàm gần đây có thể thấy, quan điểm, mục tiêu xuyên suốt trong quá trình xây dựng dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) đã cơ bản đáp ứng được mục cải thiện môi trường đầu tư nhằm phát huy hiệu quả nhất, sớm nhất nguồn tài nguyên dầu khí, biến thành nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Điều quan trọng nhất là những sửa đổi, bổ sung đó được cơ quan soạn thảo tiếp thu dựa trên tinh thần đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên hàng đầu.

Như câu chuyện tận thu mỏ chẳng hạn, đó là một trong những vấn đề nhận được sự quan tâm rất lớn trong quá trình xây dựng dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) khi hầu hết các mỏ đang khai thác của chúng ta trên đà suy giảm tự nhiên, nhiều mỏ sản lượng khai thác đạt thấp không còn hiệu quả kinh tế, hoặc nhà đầu tư hết hợp đồng khai thác... Sau nhiều lần được góp ý, thảo luận, các quy định về vấn đề này đã được tiếp thu, đưa vào dự thảo.

Tận thu mỏ không phải thuần túy là nhu cầu của Petrovietnam mà bản chất của nó là tận thu nguồn tài nguyên cho đất nước. Không chỉ dầu khí mà cả các loại tài nguyên khác, bất kỳ người dân nào thấy có cơ hội tận thu cũng phải tìm cơ hội để khai thác. Nhưng để làm được điều đó cần phải có cơ chế đúng đắn, hợp lý.

Trong khai thác dầu khí, tận thu được hiểu là khi sản lượng khai thác mỏ theo thời gian sẽ giảm một cách tự nhiên, mức sản lượng đó không đáp ứng được hiệu quả kinh tế cho nhà đầu tư. Đến một mức sản lượng nào đó, không phải là đã cạn, không đủ điều kiện khai thác, nhưng nếu nhà đầu tư tiếp tục khai thác thì sẽ không còn bảo đảm được hiệu quả kinh tế, rơi vào thua lỗ. Khi đó, nhà đầu tư sẽ trả lại cho Nhà nước. Đây được gọi là ngưỡng kinh tế.

Câu chuyện ở đây là, nếu khi Nhà nước nhận lại mỏ, không có chính sách để tiếp tục khai thác phần sản lượng có thể khai thác còn lại thì sẽ rất lãng phí. Vậy nên, ở tình huống này, nếu Nhà nước giao lại cho Petrovietnam điều hành trên nguyên tắc cơ bản là phi lợi nhuận, sẽ rất tốt. Bởi nếu không làm vậy thì phải đóng mỏ, dọn mỏ, sản lượng có thể khai thác còn lại cũng không lấy lên được để sử dụng, thậm chí mất thêm một khoản kinh phí không hề nhỏ để đóng mỏ.

Cũng xin nói thêm, trong hoạt động khai thác dầu khí, có hai ngưỡng mà bất kỳ nhà đầu tư, doanh nghiệp nào khi tham gia phát triển mỏ, xây dựng kế hoạch khai thác, cũng phải tính đến là ngưỡng kinh tế và ngưỡng kỹ thuật.

Ngưỡng kinh tế là điểm dừng mà mức sản lượng khai thác và các biến động về giá thị trường, các chính sách thuế, phí... bảo đảm có lãi, hoặc tối thiểu là hòa vốn. Ở ngưỡng này, nếu được xem xét giảm thuế, phí, nhà đầu tư có thể duy trì hoạt động khai thác thêm một thời gian nữa.

Ngưỡng kỹ thuật là mức tới hạn của sản lượng khai thác mà nếu nhà đầu tư, doanh nghiệp cố tình duy trì hoạt động khai thác sẽ dẫn tới các nguy cơ mất an toàn mỏ, thậm chí gây ra các sự cố, thiệt hại cả về người và của, có khi tạo ra các thảm họa môi trường, sẽ mất rất nhiều chi phí để giải quyết.

Vậy nên, trong giai đoạn từ ngưỡng kinh tế và ngưỡng kỹ thuật, nếu Nhà nước có sự điều chỉnh chính sách phù hợp, hoàn toàn có thể tận thu thêm nguồn sản lượng dầu khí từ các mỏ này.

Nhưng, vấn đề phát sinh sẽ liên quan đến thuế, vì nếu vẫn giữ nguyên các loại thuế, phí thì sẽ không bảo đảm được hoạt động, dẫn tới việc phải đóng mỏ sớm. Nếu điều chỉnh thuế, phí hợp lý thì thời gian đóng mỏ sẽ lâu hơn, thu được nhiều tài nguyên hơn. Đây chính là cơ sở được các công ty dầu khí, các nhà đầu tư cả trong và ngoài nước, nhiều chuyên gia, nhà quản lý đồng tình, ủng hộ, vì bản chất là sẽ giúp đất nước có thêm nhiều hơn nguồn tài nguyên dầu khí.

Được biết, về vấn đề này, trong dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) mới nhất, Điều 55 về chính sách khai thác tài nguyên đối với mỏ dầu khí khai thác tận thu, đã quy định: “Chênh lệch giữa doanh thu và chi phí thực hiện khai thác tài nguyên đối với mỏ dầu khí khai thác tận thu được nộp vào ngân sách nhà nước trên nguyên tắc bảo đảm kiểm soát chặt chẽ chi phí hoạt động dầu khí”.

Tuy nhiên, từ thực tế triển khai các dự án tận thu trong thời gian qua, để tối ưu hoạt động tận thu, có nhiều ý kiến cho rằng nên bổ sung thêm cụm từ “có tính tới việc đảm bảo dòng tiền cho hoạt động tận thu liên tục”, nghĩa là doanh nghiệp khai thác tận thu sẽ được giữ lại thêm một phần chênh lệch giữa doanh thu và chi phí để duy trì hoạt động khai thác không bị gián đoạn. Khi Nhà nước quyết định dừng tận thu vì doanh thu không còn đủ bù chi phí, sau khi kết quả hoạt động tận thu được quyết toán, toàn bộ phần chênh lệch còn lại bao gồm cả phần tạm giữ sẽ được nộp vào ngân sách nhà nước.

Nhìn từ những góc độ đó, nội dung sửa đổi, bổ sung vào dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) hoàn toàn hợp lý. Petrovietnam ngoài vai trò là nhà thầu dầu khí còn có một chức năng rất quan trọng khác là được Nhà nước giao thực hiện một số chức năng về quản lý hoạt động dầu khí. Việc điều chỉnh, bổ sung quy định như trên thuần túy mang lại lợi ích cho đất nước, đó là tiền thật, nguồn lực thật chứ không phải là các con số thống kê trên giấy. Thực chất, đó là chuyện chúng ta cần giữ thuế hay lấy được tài nguyên?

Hoặc, chính sách với các mỏ nhỏ, mỏ cận biên cũng vậy. Thực tế những năm gần đây, sản lượng khai thác cũng như gia tăng trữ lượng hằng năm của Petrovietnam đang giảm dần theo thời gian, do các mỏ lớn, mỏ chủ lực suy giảm sản lượng, các mỏ còn lại chủ yếu là mỏ nhỏ, mỏ cận biên lại chưa được khai thác. Đây là vấn đề khiến những người làm dầu khí trăn trở nhiều năm nay.

Trước kia, để phục vụ các mục tiêu phát triển đất nước, trong bối cảnh nền kinh tế khó khăn, đáp ứng yêu cầu khai thác nhanh nhất, nhiều nhất nguồn tài nguyên dầu khí, những mỏ có trữ lượng lớn, có vị trí thuận lợi thì đều đã được đưa vào khai thác. Đến nay chỉ còn lại các mỏ nhỏ, mỏ cận biên, có trữ lượng khai thác nhưng lại không bảo đảm được ngưỡng kinh tế để thu hút nhà đầu tư. Đây cũng là lý do vì sao trong khoảng 7-8 năm trở lại đây, số lượng các hợp đồng dầu khí được ký kết rất ít, sản lượng khai thác và gia tăng trữ lượng sụt giảm dần theo thời gian.

Hoạt động dầu khí có tính đặc thù và rủi ro rất cao, khác xa so với các dự án đầu tư trên đất liền. Lâu nay, đã và đang có sự nhầm lẫn rất lớn về vấn đề này. Nhiều người vẫn cho rằng, hợp đồng dầu khí phải khả thi, phải có hiệu quả kinh tế... thì nhà đầu tư mới ký, giống như việc làm một nhà máy điện. Nhưng thực tế không phải như vậy. Khi làm nhà máy điện, chúng ta có thể xây dựng được một cách tương đối chi tiết dựa trên các thông số về quy mô công suất, chi phí nhiên liệu, đầu ra sản phẩm... Còn với hợp đồng dầu khí thì rất khác, tất cả chỉ là khái toán, không có gì là chính xác và cụ thể. Khi một lô dầu khí được ký kết để tiến hành thăm dò, không ai chắc chắn rằng dưới lòng đất có dầu hay khí. Nó được xây dựng dựa trên cơ sở ước tính của nhà thầu theo những số liệu hạn chế và sai số nhiều. Các cam kết của nhà thầu đưa ra cũng dựa trên những phép tính khái toán như vậy.

Hợp động dầu khí được ký kết, nếu may mắn nhà đầu tư tìm được mỏ lớn, có sản lượng khai thác lớn, bảo đảm hiệu quả đầu tư, thì chẳng có vấn đề gì. Nhưng nếu mỏ nhỏ, trữ lượng thấp, không phát triển được, tiền đầu tư bỏ ra rồi, hàng chục triệu USD, thậm chí cả trăm triệu USD, nhà đầu tư cứ giữ đấy, đợi chính sách mới với ưu đãi hơn, có thể là điều chỉnh giảm thuế, phí... để khai thác có lãi, hoặc tối thiểu là hòa vốn. Những trường hợp như thế hiện rất nhiều.

Bởi được xây dựng trên quan điểm như vậy nên dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi), qua nhiều lần tiếp thu, chỉnh sửa, hiện đã cơ bản đáp ứng được các yêu cầu đặt ra, được các doanh nghiệp dầu khí đánh giá cao, đặt kỳ vọng sẽ tạo bước đột phá về thể chế trong khai thác tài nguyên dầu khí, tạo nguồn lực phục vụ phát triển đất nước.

Những nội dung được sửa đổi, bổ sung trong dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi) đều đã được cơ quan soạn thảo của Chính phủ cũng như cơ quan được giao thẩm tra, giám sát của Quốc hội cân nhắc rất kỹ lưỡng dựa trên tình hình thực tiễn, các ý kiến đóng góp của các bộ, ngành Trung ương và địa phương, của các đại biểu Quốc hội, giới chuyên gia, các nhà quản lý và đông đảo các tầng lớp nhân dân. Những vấn đề cơ bản, cấp bách, cần nhất đã được dự thảo Dầu khí (sửa đổi) điều chỉnh, sửa đổi trên tinh thần phát huy cao nhất hiệu quả nguồn lực tài nguyên dầu khí để phục vụ các mục tiêu phát triển đất nước, phù hợp với thực tiễn và thông lệ quốc tế về hoạt động dầu khí.

Thực tế, không có điều gì hoàn chỉnh, hoàn thiện, đạt yêu cầu 100% cả, đặc biệt là các quy định có tính pháp lý đối với một ngành, một lĩnh vực có tính đặc thù, rủi ro cao như ngành Dầu khí. Nhưng tin chắc Luật Dầu khí (sửa đổi) năm 2022 khi được Quốc hội thông qua, ban hành sẽ tạo động lực vô cùng mạnh mẽ để ngành Dầu khí Việt Nam bước vào giai đoạn phát triển mới.

Nguồn lực tài nguyên dầu khí của đất nước không bị “ngủ quên” dưới lòng đất mà sẽ biến thành các nguồn lực vật chất để phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đất nước, tạo đà nhanh hơn, mạnh hơn đưa nước ta sớm vươn lên trở thành nước phát triển.

Dự thảo Luật Dầu khí (sửa đổi), qua nhiều lần tiếp thu, chỉnh sửa, hiện đã cơ bản đáp ứng được các yêu cầu đặt ra, được các doanh nghiệp dầu khí đánh giá cao, đặt kỳ vọng sẽ tạo bước đột phá về thể chế trong khai thác tài nguyên dầu khí, tạo nguồn lực phục vụ phát triển đất nước.