Đảm bảo đầy đủ quyền tiếp cận đất đai của đồng bào dân tộc thiểu số - Bài 1: Sáu vấn đề cần xem xét tại dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

“Đề xuất hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai và môi trường đối với đồng bào dân tộc thiểu số tại Việt Nam” là một nghiên cứu của nhóm tác giả PGS. TS. Doãn Hồng Nhung; Lê Nguyễn Hải Hòa; Lê Hà Khánh Linh; Quàng Vân Khánh; Phạm Việt Thắng thuộc Đại học Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong nghiên cứu này, các tác giả đã nêu ra một số vấn đề cần thảo luận, hoàn thiện trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đồng thời đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả các quy định của pháp luật về đất đai và môi trường đối với đồng bào dân tộc thiểu số tại Việt Nam.

Theo nhóm tác giả, các quy định về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số trong dự thảo Luật Đất đai (lấy ý kiến nhân dân lần 2) còn chưa đầy đủ, cụ thể. Để thể chế hóa đầy đủ tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW; các chính sách đối với DTTS trong các điều luật chưa thể hiện được nguyên tắc nêu tại tên Điều 17 là “…có đất để sản xuất, kinh doanh, đảm bảo sinh kế”, nhóm tác giả cho rằng cần tiếp tục xem xét, sửa đổi, bổ sung 6 nội dung cụ thể.

Thứ nhất, về việc phân loại đất tại Điều 10 của Dự thảo Luật Đất đai đang chưa có sự thống nhất với Luật Lâm nghiệp. Cần làm rõ bất cập này, xem xét quy định nào đúng, phù hợp thực tế hơn trên cơ sở đó sửa đổi quy định của luật kia cho thống nhất.

Thứ hai, Điều 17 cần quy định rõ các chính sách ưu tiên áp dụng đối với đồng bào DTTS và thể hiện rõ các chính sách này tại các điều khoản khác trong dự thảo. Đồng thời, phải quy định trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và chính quyền địa phương về việc ban hành chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS cũng như quy định về trách nhiệm của Nhà nước trong việc bố trí nguồn lực thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS.

Thứ ba, quy định về Quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư sử dụng đất tại Điều 42. Dự thảo Luật quy định cộng đồng dân cư không được chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Trong thực tế, rất nhiều đồng bào mất đất do vay nợ, thế chấp đất. Vì thế, pháp luật cần mở rộng hơn quyền của cộng đồng dân cư trong việc góp vốn và thế chấp tại ngân hàng để có thể đầu tư vào sản xuất, khai thác đất một cách hiệu quả nhất. Đồng thời, quy định chặt chẽ, nghiêm minh để đất được sử dụng đúng mục đích, đem lại hiệu quả và không bị chiếm dụng, chuyển quyền sử dụng trái pháp luật.

Ngoài ra, cần công nhận cộng đồng dân cư là chủ rừng có quyền lợi và nghĩa vụ như các chủ rừng khác.

Thứ tư, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để việc giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS đúng tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW “…giải quyết đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;…”, do đó cần xem xét, quy định bổ sung nhiệm vụ này vào nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ cấp tỉnh đến cấp huyện (có thể đưa vào nghị định của Chính phủ), xác định rõ: đối tượng, địa bàn, kế hoạch thực hiện 5 năm và hằng năm theo phạm vi, thẩm quyền của cấp tỉnh/huyện. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện phải xác định rõ đối với từng xã về số hộ, diện tích, loại đất, vị trí (lô, thửa); hiện trạng hạ tầng về giao thông, điện, nước… (nếu bố trí đất ở); đất rõ nguồn gốc, không có tranh chấp; phương án giao đất phải cụ thể, được sự thống nhất của cộng đồng dân cư và người dân được giao đất theo chính sách; đồng thời, chính quyền địa phương phải bố trí kinh phí và các điều kiện cần thiết để tổ chức thực hiện.

Thứ năm, về giá đất. Để xác định giá đất theo giá thị trường đối với vùng nông thôn miền núi, biên giới, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, ĐBKK (là nơi có đông DTTS sinh sống), cần làm rõ một số yếu tố (có tính đặc thù) tác động đến việc thực hiện: (1) Những tác động bất lợi của yếu tố tự nhiên, khách quan; (2) Kinh tế - xã hội chậm phát triển, đời sống người dân còn nhiều khó khăn, thu nhập thấp, tỷ lệ hộ nghèo cao; (3) Ít có giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất; (4) Một bộ phận không nhỏ đồng bào DTTS có ít hiểu biết về chính sách, pháp luật; (5) Các đơn vị tư vấn về giá đất còn ít, năng lực hạn chế…

Để khắc phục những hạn chế trong việc xây dựng giá đất thời gian qua và để thực hiện theo quy định mới bảo đảm chặt chẽ, phù hợp, dự thảo Luật hoặc văn bản dưới Luật cần quy định cụ thể về: (1) Xây dựng cơ sở dữ liệu thông tin đất đai đến cơ sở (xã) và thường xuyên cập nhật thông tin về các giao dịch về đất đai, nhất là các trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất, làm cơ sở cho việc xác định giá đất. (2) Xây dựng giá đất trên cơ sở giá trị đất đai theo khả năng sinh lời trong điều kiện sản xuất bình thường (có hạ tầng, thị trường), không xác định theo hiện trạng sản xuất tại thời điểm của vùng/xã/huyện đó, nhất là khu vực KT-XH ĐBKK. (3) Giá đất cần phải gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; các khu vực được quy hoạch cần được xác định rõ về vị trí, diện tích, loại đất và dự kiến các tác động vào giá đất (tăng) khi thực hiện dự án đầu tư; đồng thời các dự án đầu tư phải được thực hiện đúng tiến độ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt. (4) Thực hiện đầy đủ, thực chất việc lấy ý kiến của người dân khi thực hiện quy trình xây dựng giá đất, nhất là các khu vực dự kiến có dự án đầu tư theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ sáu, đối với các quy định về chính sách giao đất, cho thuê đất rừng. Cần làm rõ hơn hai nội dung sau: (1) Việc cho phép được sử dụng kết hợp với mục đích kết hợp trồng cây hằng năm, cây dược liệu, chăn nuôi đối với đất rừng phòng hộ, nhất là cho trồng cây hằng năm, nếu không có biện pháp quản lý chặt chẽ thì có thể sẽ bị lợi dụng chặt tỉa cây rừng, lấn chiếm đất rừng, vi phạm pháp luật bảo vệ rừng. (2) Xử lý các bất cập giữa Luật Đất đai và Luật Lâm nghiệp (Ví dụ: Khoản 1, khoản 2 Điều 35 dự thảo Luật và Điều 79 Luật Lâm nghiệp).

Theo Nghị quyết số 18-NQ/TW: “kịp thời có chính sách phù hợp để đất nông nghiệp được khai thác, sử dụng với hiệu quả cao nhất”, “Khắc phục bằng được tình trạng sử dụng đất lãng phí, để đất hoang hoá..”, “Tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch…”, do đó có thể nghiên cứu theo hướng: Đối với những diện tích rừng phòng hộ độ che phủ thấp (do thiên tai, cháy rừng, mưa lũ…), không thể khôi phục rừng bằng khoanh nuôi, khó trồng rừng (do định mức đầu tư thấp), thì có thể xem xét cho người dân kết hợp trồng cây lâu năm, cây ăn quả có giá trị kinh tế cao có lợi thế của địa phương. Đồng thời, có quy định chặt chẽ trong việc thực hiện: (1) xác định ranh giới, diện tích, độ che phủ, trữ lượng rừng; (2) phương án sản xuất của người dân kèm theo các biện pháp giám sát chặt chẽ của chính quyền xã, thôn; (3) kết thúc kỳ khai thác, nếu sản xuất có hiệu quả và người dân tiếp tục có nhu cầu thì xem xét cho tiếp tục; (4) trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì bồi thường cây trồng cho người dân theo quy định (không bồi thường, hỗ trợ đất)…

Thứ bảy, đối với quy định tại Điều 175. Cần quy định việc tham gia ngay từ đầu của cơ quan Tài nguyên và môi trường và UBND để cùng với các công ty nông, lâm trường rà soát hiện trạng sử dụng đất để đánh giá, xác định các diện tích cần thu hồi. Đồng thời, cần phải quy định cụ thể thời gian các nông, lâm trường phải thực hiện thống kê, kiểm kê, đo đạc, khảo sát, đánh giá, phân hạng và lập bản đồ địa chính đất giao lại cho địa phương. Để giải quyết các vướng mắc, khó khăn, ngoài các quy định (như dự thảo Luật), nghị định hướng dẫn thi hành Luật cần bổ sung các quy định về: (1) Tiêu chí để xác định việc sử dụng đất không hiệu quả hoặc không sử dụng đất (khi vi phạm luật) của các công ty để làm căn cứ thu hồi đất; (2) Các chính sách đối với người dân khi tham gia hoạt động cùng với các công ty cần được minh bạch, công bằng với các trường hợp thực hiện công việc tương tự (ví dụ: người dân khi nhận giao khoán lại công việc bảo vệ rừng thì phải được hỗ trợ đủ số tiền theo định mức của Nhà nước; trường hợp nếu có chi phí quản lý của các công ty thì phải có quy định của Nhà nước và ngân sách phải bổ sung, không trừ vào chi phí trực tiếp cho người dân); (3) các công ty thực sự ưu tiên cho các hộ thiếu đất sản xuất được nhận hợp đồng, thuê thầu sử dụng đất phù hợp với trình độ, tay nghề; đồng thời ưu tiên tiếp nhận, đào tạo, sử dụng con em đồng bào DTTS tại địa phương.

Thứ sáu, đối với các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cần làm rõ nội dung chính sách Bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ (khoản 2 Điều 89). Cần quan tâm đến hai vấn đề sau:

- Giá trị bồi thường về đất và chính sách hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất để thực hiện các dự án vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng phải tương đương với giá trị thực hiện (vật chất và các lợi ích khác) của các dự án đầu tư thông qua việc thỏa thuận về quyền sử dụng đất.

- Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhất là phương án hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm (Điều 105); để người bị thu hồi đất là DTTS có sinh kế ổn đinh, bảo đảm thu nhập phải có nhiều phương án để người dân lựa chọn: (1) nếu tiếp tục sản xuất nông nghiệp thì phải được giao đất ngay và phải phù hợp với tập quán sản xuất, sinh kế của người bị thu hồi đất (nếu có quỹ đất); (2) nếu chuyển nghề phi nông nghiệp thì việc đào tạo, dạy nghề phải gắn với nhu cầu thị trường địa phương (không dạy nghề mà thị trường địa phương không có nhu cầu hoặc ít nhu cầu; không ép buộc, dạy các nghề theo kế hoạch của Nhà nước); (3) UBND cấp tỉnh/huyện hoặc doanh nghiệp (sử dụng đất thu hồi) có trách nhiệm liên hệ tìm việc làm (trong/ngoài địa phương) phù hợp với trình độ, tay nghề của người có đất bị thu hồi, phối hợp với đơn vị có nhu cầu sử dụng lao động trong việc tạo việc làm, thu nhập, ổn định cuộc sống cho người lao động; (4) có chính sách hỗ trợ thỏa đáng để khuyến khích, động viên người dân tự liên hệ, tìm công việc phù hợp (trong các doanh nghiệp, hợp tác xã…) hoặc tìm mua đất chỗ khác, cơ quan thực hiện thu hồi đất xác minh và chi trả cho người dân tự giải quyết…